郑功成：用善法开启中国的善时代

2015-11-27 14-48-09  来源:光明网  作者：  点击:次

    10月30日，广受关注的慈善法草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议初次审议。光明网专访了全程参与该法草案起草过程的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学教授郑功成。

    社会各界要求慈善立法的呼声由来已久，10月30日，这部期盼已久的法律草案终于提请十二届全国人大常委会第十七次会议。请您首先整体评价一下这部草案，以及草案起草的背景。

    郑功成：这是一部质量较高的法律草案，它既顺应了时代对慈善事业发展的要求，提供了一个完整的法律框架，也解决了慈善事业实践中的一些关键性问题，回应了公众对慈善事业发展的关切。同时，它还是由国家立法机关主导的一部重要法律。

    根据十二届全国人大常委会的五年立法规划，慈善法于2013年底被列为一类立法项目即优先立法项目，由全国人大内务司法委员会牵头组织起草，为此成立了法律草案起草领导小组与工作小组。自2014年3月以来，全国人大内务司法委员会不仅举行多次会议密集研讨，听取政府相关部门、地方民政与慈善系统和专家学者们的意见，而且充分地调动了学术界与慈善业界的参与热情。在一年多的时间内，就有北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、山东大学等多所高校举行慈善立法专题研讨会，我就先后在中国人民大学主持召开了18次慈善立法专题研讨会，邀请学术界众多专家学者与慈善业界代表性专业人士及法律专家围绕10多个专题进行深入讨论，为慈善法律草案的起草提供过16个专题报告，有许多研究结论与代拟的法律条文被草案采纳或吸收。因此，应当说这部法律草案尽可能地吸收了众人智慧，兼顾了现实与长远。

    草案明确了“慈善”的定义，采用了此前学界广泛建议的“大慈善”概念，您对此如何评价？

    郑功成：在立法中到底采取以扶危济困为己任的“小慈善”来定位慈善法，还是突破现实格局而面向发展、面向未来采取“大慈善”来定位慈善法，确实是有争议的。最终形成的共识是，慈善事业虽然在现阶段还应当突出扶危济困、补充法定社会保障特别是社会救助等，却不能因此来限制慈善事业的发展空间。因为慈善事业建立在自愿捐献基础之上，一切公益的领域应当是鼓励慈善事业发展的空间。

    在现实中，不仅发达国家的慈善事业遍及各种人道主义援助和社会公共服务，而且越来越多地面向环保领域、医疗卫生领域、教育领域等，我国的慈善事业实践也远远超出了扶危济困的范畴。况且，伴随政府主导的各项社会保障事业的发展，城乡居民的生活后顾之忧一般可以通过法定社会保障制度得到解除，因此，立法不能束缚慈善事业的发展空间。我是完全赞成采取“大慈善”概念来立法的，这种立法取向发出的明确信号，就是只要有心向善、有力行善，无论是援助弱势群体还是基于社会公共利益，都可以纳入法律鼓励和促进的慈善范畴。当然，我也主张基于现实需要可以采取有区别的优惠税制，以便将社会资源引向最需要的领域与人群。

    草案规定慈善组织须向民政部门登记，满两年后方可公开募捐。对于设置这样的门槛，您认为是否有必要？有何意义？

    郑功成：一般而言，开展慈善活动可以分为两种情形：一种是用自己的资财做善事，一种是用他人的资财做善事。前者纯属私人领域的事情，只要其不损害公共利益均不会有禁止性规制，它可以是零门槛；后者却属公共领域中的事情，立法中的基本共识就是必须有严格的规制。如果放任任何组织或个人都可以自由地向公众或他人募捐，虽然不排除多数募捐者是基于善心在做善事，但也不排除不法者借慈善之名行诈骗之实，事实上，骗募现象在我国并不罕见。因此，慈善法律草案规定只有依法登记的慈善组织才能行使公募权，就是为了保护捐献者的爱心不受欺骗并规范慈善领域秩序的必要规制。

    至于要求满两年后才可公开募捐，则可视为对慈善组织公募资格的更加谨慎之规，它的好处是有利于增强慈善组织的公信力，不利之处是可能使一些想从事善业的人士难以跨越自立二年的门槛，两相权衡，我以为还是以夯实慈善组织的公信力更为紧要。

    草案还强化了慈善组织的信息公开，但有的慈善组织认为，主动公开信息加大了慈善组织的负担，应当是个人提出申请后再依申请进行公开。您对于这样的观点如何看待？您认为强化信息公开，对于慈善事业的健康发展有何重要意义？

    郑功成：强调慈善组织的信息公开，是此次立法对公众关切慈善事业的回应。因为近几年来，慈善领域确实存在着一些乱象，如网络募捐中的欺诈个案层出不穷，有的慈善组织违规操作、信息不透明，有的借慈善之名行诈骗之实，还有的慈善组织成了个人谋取私利的途径，这些现象严重地损害了整个慈善事业的形象与公信力；同时，也由于缺乏信息公开的规制，公众不知道如何评估慈善组织，亦很容易产生怀疑。因此，在立法过程中，大家的共识是要为慈善组织的信息公开确立规则，哪些信息必须向社会公开，哪些信息只有当事人提出申请后才能公开，哪些信息不宜向社会公开，都应当有基本的法律依据。例如，慈善组织的募捐收入与捐款去向，应当向社会公布，但捐赠者与受助者的信息却应当尊重捐赠者与受助者的意愿。此次立法为慈善组织信息公开提供了一个基本的规制，是一个大的进步。

    在监管方面，草案变现行的“年检制度”为“年度报告制度”，您认为是否会减弱监管？您认为作为监管主体的民政部门应当如何进一步加强监管？

    郑功成：法律草案将现行的年检制度改为年度报告制度，确实是进一步落实慈善组织自主性的表现，它不代表对慈善事业监督的放松，而是监管方式发生了变化。一方面，民政部门虽然放松了年检制，却必定要依法强化对慈善组织与慈善活动的全过程的监督，过去只重门槛与年检，忽略了全过程的监督，实际效果并不理想，因为它会增加守法者的运行成本，却无法保证让违法者得到惩治。另一方面，过去民政部门对慈善事业的监管局限于依法成立的慈善组织，对非慈善组织的慈善活动或伪慈善活动却难以介入，现在法律赋予的应当是对中华人民共和国境内一切慈善活动或伪慈善活动的监管权力与责任。因此，全过程监管、全方位监管是未来慈善事业监管的合理取向。当然，监管的目的是维护秩序、惩治违法违规者。需要指出的是，慈善事业的健康发展还离不开慈善行业的自律机制，如慈善组织联合会等，应当担负起相应的职责，政府的监督将来主要体现在把好慈善组织登记关、公开募捐资格关、税收减免关和惩治违法现象。

    针对社会上存在的假冒慈善名义骗取财产现象，草案明确规定：自然人、法人或者其他组织假冒慈善名义骗取财产的，由公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。社会各界对此类现象深恶痛绝，草案目前这样规定是否过于简单？有人建议应当增加类似黑名单制度，如禁止相关人员终身从事慈善行业等，您对此如何看待？

    郑功成：由于假冒慈善名义骗取财产现象属于诈骗行为，在我国的治安管理处罚法、刑法均有相应的处罚规定，为避免立法资源浪费，一般不再在各种具体的立法中再行规定适用的刑责，采取慈善法草案中的表述是通行的惯例，从而不能视为简单化。人们对假冒慈善名义诈骗钱财深恶痛绝，是因为不仅钱财被不法者占有了，而且可贵的爱心受到了沾污，这种心情完全可以理解。但我认为，在坚决惩治违法者的同时，还要以善心立善法，以善法促善业，即使是曾经的违法犯罪者，只要真心向善，仍然应当允许投身慈善事业。希望慈善法的制定，能够真正促使我国慈善事业的健康持续发展，希望用善法开启中国的善时代。